由于近现代西方不同国家的宪政、民主及其相互之间的不同关系样态都是历史发展的产物，因此，对它们的认知与理解应建基于一种历时态的考察与展现之上。

首先，要改造享有集体土地所有权的农民集体，理清本集体经济组织与集体成员的权利义务关系。尤其是，在强化集体经济组织法律地位和个体成员权、全面落实集体土地确权发证的前提下，应注重从所有权和用益物权两个层面，完善耕地、宅基地、集体建设用地乃至自留地、自留山的分类征收及其补偿。

第三，正确区分土地增值的产生原因，借鉴英国如果该土地已经按计划授予使用许可，或者是预见到将来的使用合理性，经过政府批准，可以适当考虑因规划批准引起的地价上涨部分[21]的立法经验，让被征收人适当获得集体土地如若未被征收状态下已经可以合理预期的增值收益。再如，河南驻马店市中级人民法院在（2011）驻立一民终字第00049号——第00055号7个民事裁定书中均认为，关于征地补偿款分配纠纷的诉讼请求，其实质就是由分配方案引起的纠纷，根据法律规定，征地补偿款分配方案由村民会议讨论决定，系村民自治范畴，不属于人民法院受理民事诉讼案件的范围，且分配方案的内容，本身就是对用于分配的土地补偿款数额的进一步分配，原审法院依据《土地承包纠纷的解释》第1条第3款之规定，裁定驳回上诉人的起诉并无不当。具体有两种方式可供选择：一是按照没有土地承包经营权负担的耕地所有权转让的市场价格确定土地补偿费，然后修改《土地管理法实施条例》第26条的规定，按全国统一的固定比例（如80%或75%），[26]拿出绝大部分分配给土地承包经营权被征农户，其余则留给集体组织或者平均分配给本集体成员。例如，株洲市中级人民法院在（2011）株中法民一再终字第19号民事裁定书中，对刘小芳以村民大会通过的《关于责任田调整方案》确定的刘小芳属已婚出嫁人员，不得参与征地款的分配为由，诉请给付征地补偿款一案，否定了茶陵县人民法院再审认为不属于人民法院受理民事诉讼的范围，起诉不符合受理条件的判决，进而认为本案系因农村土地征收后的补偿款分配而产生的纠纷，属平等民事主体之间的财产权益之争，人民法院应当受理。因此，基于成员权的平等性，应当制定全国统一的集体成员资格认定依据。

3.农民集体分配自治权的异化在立法权与司法权的双重介入和干预下，农民集体享有的土地补偿款的分配自治权受限的事实，可以说明农民集体的分配自治权在一定程度上已经向执行权异化：一方面农民集体以民主议定的形式主动地执行农民集体所有的土地补偿款在集体成员间平均分配的立法规则。[10]谭术魁：《中国频繁爆发征地冲突的原因分析》，载《中国土地科学》2008年第6期。可参见《马克思主义哲学原理》，河南人民出版社，2003年版，第287-288页。

恩斯特·盖尔霍恩和罗纳德·M·莱文认为，行政法关涉控制和限制政府权力的法律制约[9]。随后，学者H·韦德也提出行政法定义的第一个含义就是关于控制政府权力的法，其最初目的就是要保证政府权力在法律的范围内行使，防止政府滥用权力，以保护公民[6]。鉴于目前中国的实际情况和现实条件，也只能选择控权论作为中国行政法的理论基础。对于美国而言，在其建国之时，制宪先驱们便开始奉分权与制衡为国家政体之圭臬。

参见郑贤君：《对行政法理论基础问题讨论的评价》，载《首都师范大学学报（社会科学版）》1999年第6期，第48页。因此，政府的职能仍需要继续转变，尽快地从经济活动中可能的领域抽身出来。

行政法即是用以控制和限制政府权力的法律制约器。关于行政权与公民权关系的相关论述，还可以参见罗豪才教授与崔兰卓老师在《中国法学》1998年第3期发表的文章《论行政权、行政相对方权利及相互关系》以及罗豪才教授在《国家行政学院学报》2000年第1期上发表的文章《行政法学与依法行政》，等等。也正是由于控权论在行政法历史上饱蘸着人类警惕公权力、保障私权利的政治智慧和宪政要髓，有着深厚的哲学根基，才能使其备受青睐，在行政法自古至今的历史发展长河中熠熠生光。行政法的工具性价值和目的性价值（或称实体性价值）从其历史传统和文化渊源上来说，在于西方国家一直重视程序对法的意义的深刻认识的基础之上。

尽管从学理上看，对法的价值还有其他方式的划分，[6]但工具性—目的性的二元价值分析方法，无疑更具有学术讨论意义。不仅如此，在西方人看来，政府及政府权力是从来不被信任的。而是基于这样一种事实（实然的层面）：在实际生活中，行政权往往会滥用，只有控权，才有可能达到上述的应然状态（层面），才能够保障私人的权利与自由。近代已降，休谟问题一直困扰着社会科学界。

法律一向与伦理道德混杂在一起，成为权力的附庸。其实，作为一种理论基础，其存在与否以及如何定位，都有赖于理论背后的哲学基础， 否则便成为无源之水、无本之木，丧失了合法性。

相比之下，所谓的平衡论着眼于一种理想目标的追求：公权力与私权利的平衡。参与此问题的探讨，参见里赞：《人性恶与法治——一个行而上学的视角》，载《现代法学》2001年第3期。

从上世纪末以来，中国行政法学者对此问题进行了十余年的论战，形成了诸如管理论、控权论、平衡论、服务论、公共权力论、公共利益本位论、政府法治论以及人民主权论等十几种学说和观点[1]。在法律关系中，官是主体，民是客体。如果仅仅因此便主张平衡论，反倒给权力披上了一层合法的外衣，那么平衡的结果必将是：不仅平衡的目的落空，而且权力的施暴将会变得肆无忌惮。在这种情况下，具有浓厚法哲学基础的控权论，加之其具有价值共享的特点，虽然肇端自欧美诸国，但其精神本质和要求却能够其他国家所引见和适用。马克斯·韦伯也认为，在社会科学研究中有必要区分价值判断和经验事实，也即要认识到价值命题和事实命题有着不同的使命，二者不能相互推演。这种认识之所以值得商榷，其关键就在于对权力认识的表象化，没有看到在权力与权利博弈过程中权利的弱势地位和权力的暴力性。

在这种情况下，根本不可能做到所谓的平衡。而如果站在法哲学的立场上，从更本质或更实质的层面来看，行政法理论基础其实就是对权力和权利这一本质性关系的治理结构的主张和概括。

进入专题： 行政法 控权论 。二、控权论：溯流渊源与理论界定在行政法（学）的历史发展过程中，控权论学派溯源并一直活跃于西方诸国，尤其是英美国家。

同时，中国政府提出了法治政府的建设目标，而法治政府就是有限政府。因此，在笔者看来，控权论的恰当性也很大程度上在于它对应然与实然的取舍。

[15]三、视角：对控权论的哲学检视在了解了控权论的历史脉络以及控权论的内涵界定、基本内容和主张之后，就可以依循本文的分析进路，深入地对控权论做出理论上的检视。而且，笔者所考察的这两个方面，从纯粹哲学意义的层面上，也是完全站的得住脚的，[⑦]具有更为宏大的理论分析意义。另外，也可参见舒国滢：《法治品格的重塑》，转载于《在法律的边缘》，中国政法大学出版社1998年版，第166页。但对于什么是行政法的理论基础，以及什么样的行政法理论基础才是目前中国行政法所需要的问题，则是一个虽久经讨论却仍不过时的重要问题。

对于这些批评意见，有学者进行了归纳总结，并整合为几个有代表性的观点。三、它一定程度上指导具体行政法律制度建设。

英国著名宪法学家戴雪也指出与专断的权力相比，正式的法律具有绝对的至高性和主导性，排除政府中任何形式的专断的、特权的，或宽泛的自由裁量权的存在。而事实上，我们的言谈似乎常常混淆了事实（Faktizitat,fact）与价值(Geltung,value)的界限。

[1]也有学者对诸说进行了重新整合，并予以合理的理论定位，把有关行政法理论基础的界定和涵义归结为四种有代表性的观点并做了相应的分析[2]，可谓用心良苦。但稍有不同的是，本文将就控权论从一种哲学（基础）的视角进行审视，进而指出控权论才是中国行政法理论基础的出路。

正是控权论这种理念——对人性的反思和对权力的警惕，才让我们有理由相信通过控权来达到对个体权利的保护。{8}行政权严格依法行使，可以避免对公民权的侵害，从而避免行政纠纷的困扰，这有利于提高行政效率。参见{奥}凯尔森著，沈宗灵译：《法与国家的一般理论》，中国大百科全书出版社1996年版，第49-51页。[⑩]相比较而言，平衡论首先是基于这样一种价值（应然层面）而创设：行政法不仅要保障行政管理的有效实施，而且又要保障公民的权利。

可见，戴雪的法治思想旨在强调控制专断的行政权以保护公民的人权。而实践上的证明结果也支持了这一分析的正确性。

因为，只有控权论的控权才真正扭住了行政权与公民权相互关系中的关键环节，从而才真正的具有理论指导意义和现实意义。到了19世纪，正如博登海默所敏锐地指出的那样，美国政府几乎将侧重点完全集中于使行政权处于有限范围内的法律约束之上，行政中的自由裁量范围被缩小到无可奈何的限度[8]。

而对事实与价值的近代分野却可以追溯到孔德的社会实证主义。有鉴于此，本文在论述的方法选择上也将遵循权力与权利配置的研究进路。